獨家深度 | 首批光伏扶貧項目發(fā)布，但不容忽視的爭議該如何解決？
發(fā)布日期：2016-11-01 編輯： 
10月17日是“國際消貧日”，同時也是我國國家“扶貧日”。今年“扶貧日”當天，國家能源局、國務院扶貧辦兩部委聯(lián)合下發(fā)了《關于下達第一批光伏扶貧項目的通知》，國內(nèi)光伏電站扶貧項目迎來政策春風。
光伏遇到了扶貧，雙方似乎都從對方的身上看到了希望。但是一番接觸下來，地方政府、企業(yè)和貧困戶已然攪成一堆亂麻。若想要讓各方都得到好處，光伏扶貧這個“蹩腳”的組合還有不小的爭議。
金寨縣位于安徽西部，地處安徽、湖北和河南三省的交界地帶。這里曾經(jīng)是著名的“三不管”地區(qū)。洶涌的革命浪潮時代，讓這里走出了一批革命元勛?，F(xiàn)在這里是響當當?shù)?ldquo;將軍縣”，從這里走出去的少將以上軍銜的將軍竟有59位。然而，歲月蹉跎，如今將軍們已經(jīng)遠去，貧困卻還困擾著這片土地上生活的人們。
今年4月，習近平總書記考察了金寨縣，祭奠將軍是一方面，另一方面也十分關心金寨的扶貧工作。在報道中，可以看到這樣的照片，貧困戶的院子里，習近平和貧困戶親切的握手，身后是兩塊一人多高的光伏電池板。在視察金寨扶貧情況時，習近平也詢問了光伏發(fā)電扶貧的情況，光伏扶貧已然成為多種扶貧方式中重要的一部分。
金寨是最早進行光伏扶貧的地區(qū)，金寨在光伏扶貧上的發(fā)展也積累了許多經(jīng)驗和教訓，是光伏扶貧的先行者。
進入2016年，為了兌現(xiàn)2020年實現(xiàn)脫貧的承諾，扶貧工作進入大規(guī)模發(fā)展的階段。一時之間，IPO扶貧、電商扶貧等等新名詞如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。光伏扶貧就是在這樣的大背景下，走到了歷史舞臺的最前沿。
中國扶貧志愿服務促進會的王家華副會長對記者表示，國務院扶貧辦委托促進會從事十大精準扶貧工作的具體對接服務工作，光伏扶貧首當其沖。從規(guī)劃來看，光伏扶貧將會撬動15-20GW的規(guī)模，帶動200-300萬貧困人口脫貧。
誠然，在扶貧工作提上日程的同時，光伏行業(yè)的風向也在悄然發(fā)生著變化，光伏扶貧出現(xiàn)的頻率越來越高，有關光伏扶貧的討論也是甚囂塵上。
對光伏行業(yè)來說，2016年堪稱變局之年。630之后，大項目越來越少，領跑者計劃競爭激烈。大家的目光越來越多的投向分布式光伏和光伏扶貧項目。而且光伏扶貧在政策上要優(yōu)于分布式光伏的項目，從光伏的角度來看，光伏扶貧是具有一定吸引力的。
但是從目前的情況來看，光伏扶貧發(fā)展模棱兩可，在開展過程中遇到了許多的問題：政策不夠詳實，整體規(guī)劃不夠明晰，資金來源不確定，光伏電站質(zhì)量怎樣保證和貧困戶收益怎么保障等等。
光伏能為扶貧做多大貢獻？扶貧又能為光伏行業(yè)帶來多少好處？國家和地方政府又應該做些什么讓光伏企業(yè)真正愿意進入這個市場？這些問題頗具爭議。帶著這些問題，《能源》雜志九月份走訪了光伏行業(yè)的大小企業(yè)，并與扶貧領域的專業(yè)人士進行深度的交流，力圖還原一個當下最真實的光伏扶貧。
戶用光伏的尷尬
群山環(huán)繞的金寨全軍村散發(fā)著濃郁的自然氣息，貧困戶陳樓之站在自家光伏板前面，雖然并不知道這個藍色的板子是如何工作，但她知道，這塊比床大不了多少的板子每年可以給她帶來上千元的收入。這是一套戶用的光伏系統(tǒng)，所發(fā)的電用來幫助貧困戶脫貧。
事實上，光伏扶貧的類型有四種，戶用、村級、農(nóng)業(yè)大棚和地面電站，在金寨你幾乎可以看到你想看到的所有光伏扶貧類型。
金寨早在2013年就開始光伏扶貧。幾年以來，金寨的光伏扶貧過程經(jīng)過了幾個階段，戶用、村級或者是地面電站，金寨可以說是光伏扶貧一個鮮活的樣本。
航禹能源有限公司執(zhí)行董事丁文磊在接受《能源》記者采訪時評論說：“從2013年到2014年，金寨最開始做了一萬多戶的戶用光伏系統(tǒng)，這相當于第一階段。從2014年到2015年，進入第二階段，開始做村級電站。由于金寨地廣人稀，發(fā)展了一批的村級電站，2015年到2016年，演化至第三階段的集中式電站，像之前的200MW的項目。”
就在6月份，金寨人民政府發(fā)布《金寨縣光伏發(fā)電精準脫貧實施方案》，方案明確建設20萬千瓦地面光伏扶貧電站；發(fā)展分布式（聯(lián)戶型）光伏扶貧電站。23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個站址建設規(guī)模200千瓦-600千瓦，累計1.5萬千瓦；擴容村級光伏扶貧電站，將218個行政村60千瓦光伏電站擴容到100千瓦。
金寨的光伏扶貧發(fā)展很豐富，一路走下來，各種類型都存在。戶用系統(tǒng)真正扶貧到戶，村級電站扶貧到村。然而，這兩種分散的電站方式中，運維是一個難題。誰來運維？怎么運維？是設備廠家？還是相關的扶貧村自己組建運維隊伍或者貧困戶來負責？如果大面積推廣這兩種模式，這是繞不過去的問題。
如果是采用集中地面電站的類型，那么運維會容易得到保證。但是由于收益更多的是投資企業(yè)，最終的收益能否真正服務于扶貧，能否做到精準扶貧就成了一個問題。
“戶用光伏扶貧電站有很大的局限性，光伏電站是25年收益，但是目前真正貧困戶的房屋及屋頂結(jié)構(gòu)狀況都很差，難以保障光伏電站25年正常運行。不論哪種模式，扶貧電站的質(zhì)量是關鍵。”九州方園新能源副總經(jīng)理梁燦談及光伏扶貧類型時說。在采訪中，許多企業(yè)都深有感受，在實際操作中，戶用扶貧項目的確存在各種各樣的阻力。
對于光伏怎樣扶貧，梁燦還向記者介紹說：“我們正在做的一個扶貧項目有采用一種非屬地扶貧新形式，項目在湖北省紅花套鎮(zhèn)大溪村，規(guī)模為800KW。扶貧電站沒有在貧困戶家里，也沒有在村子里建設，而是建在鎮(zhèn)上的企業(yè)土老憨集團的工廠屋頂上。”這種形式不需要考慮土地的問題，可以使電站的收益最大化。采用合同能源管理模式，電站發(fā)電可以供企業(yè)使用，不是像村級電站一樣全部上網(wǎng)。工業(yè)用電的價格比光伏上網(wǎng)價格高，扶貧電站的收益也就相應的擴大，貧困戶可以獲得更大的收益。
天合光能光伏扶貧辦公室吳文泉認為，戶用小型電站小而分散，施工、維護相對困難，且貧困戶屋頂結(jié)構(gòu)、承載力、壽命等很難得到保證，還有使用安全等因素的影響。天合光能相對更加傾向于村集體和集中式地面電站。相對于戶用電站，村集體和集中式電站的優(yōu)勢是，相對集中，單瓦系統(tǒng)成本較低，便于建設管理和運維，收益更高，更能保障貧困的長期穩(wěn)定收益，當然相應的缺點就是對土地資源以及電網(wǎng)接入硬件條件有一定要求（特別是大型地面集中式電站）。
不難看出，現(xiàn)在戶用的光伏扶貧模式并不受企業(yè)歡迎。從企業(yè)和扶貧的實際情況來看，村級電站越來越得到認可，而且現(xiàn)在國家方面正主推這種形式的扶貧。
“目前總體的政策趨向是支持以村級電站為主要建設模式，來布局‘十三五’光伏扶貧工作。同時，原則上對各省報送上來的村級電站計劃不設指標的限制。”國務院扶貧辦開發(fā)指導司副司長許健民曾公開表示。
據(jù)彭博新能源財經(jīng)統(tǒng)計追蹤，現(xiàn)在全國光伏扶貧的項目規(guī)模累計大概有300MW的規(guī)模，而且其中80%都是以集中電站的形式在做。雖然目前集中電站占了光伏扶貧裝機的80%以上，但國家最希望推動的還是村級電站。至于利用農(nóng)業(yè)大棚和荒山荒地建設的電站的形式，涉及農(nóng)業(yè)、土地等問題，最后能否跨上這個大的臺階還有待考量。
“村級電站對于農(nóng)村電網(wǎng)來說可能是一個挑戰(zhàn)，如果大面積推廣村級電站，又涉及農(nóng)網(wǎng)改造的問題，兩者能不能配合好也是一個問題。相比之下，集中電站體量雖然也大，但選址不一定會在貧困村當?shù)?，有可能會在土地條件允許、接入條件更好的地方。”彭博新能源財經(jīng)分析師劉雨菁告訴記者。
戶用是最精準的扶貧類型，但是因為操作困難，發(fā)展受到很大的阻力，村級電站甚至是地面電站趨勢明顯。但是不論光伏扶貧怎么走樣，所有的光伏扶貧都面臨著錢的問題，資金的來源和將來的收益也很大程度上決定著光伏扶貧的走向。
錢從哪里來？
“濟南市是政府百分之百投資建設村級電站。”丁文磊全程參與了濟南市光伏扶貧的方案起草和執(zhí)行過程。泉城濟南將采用EPC總承包方式進行建設，市財政在2016年、2017年和2018年分期撥付建設資金和相應的利息。
然而，并不是所有的地方都是如此，云南和江蘇采取的是扶貧資金+農(nóng)戶銀行貸款的模式，貴州是扶貧資金+企業(yè)墊付，安徽是扶貧資金+地方投資公司墊付……但是，因為回款太慢、收益很低，銀行對這類項目的放貸很不感冒，實際操作中手續(xù)繁雜，墊付則間接增加了企業(yè)和公司的運營壓力。
光伏扶貧的本質(zhì)就是國家將資金和政策轉(zhuǎn)移到光伏行業(yè)，企業(yè)通過建設項目既實現(xiàn)自己的獲利，又能幫助扶貧。最核心的，也是企業(yè)最關心的問題就是——錢從哪里來的問題？
天合光能的銷售總監(jiān)曾義告訴記者：“有幾個途徑，首先是國家的扶貧基金，政府投一部分錢，企業(yè)少投入一些，這樣政府投入的錢就轉(zhuǎn)移到了貧困戶的手中。再就是扶貧項目的低息貸款，國家有大量用于扶貧的低息貸款，企業(yè)應該享受這一部分的政策，本來的利率是6%，低息貸款可以是2%或3%，中間多出來的資金利息作為貧困戶的收益。”
企業(yè)為什么愿意做光伏扶貧？這建立在政府把并網(wǎng)、用地等棘手問題問題處理好的基礎上，這樣就間接節(jié)省了企業(yè)項目建設的成本。資金的來源問題，可以是上述某一種方式，也可以是幾種形式的組合，把產(chǎn)生的價值轉(zhuǎn)移給農(nóng)民。
雖然國家和地方政府給予較大額度的配套建設資金支持，但是中央的一些政策恐難以兌現(xiàn)，在部分地區(qū)地方政府資金缺口較大。銀行方面的貸款力度和優(yōu)惠幅度也并不能夠完全及時到位，將造成部分區(qū)域融資成本較高，或由于資金缺乏，或者進度緩慢，或者轉(zhuǎn)接企業(yè)，要求墊資，進一步加大了扶貧企業(yè)的負擔，從而影響到扶貧電站自身的建設。
以山西省為例，2015年試點，山西省一個100KW村級電站，平均投資80萬元，省里計劃安排50萬元，有30萬元資金缺口，需要自行解決。當?shù)卣鄶?shù)是采取企業(yè)墊資的方式。如臨汾市組織每個參與地面集中電站建設的競標企業(yè)，建設1個試點村100千瓦光伏電站并補足資金缺口；而渾源縣10個試點村光伏電站建設缺口資金，全部由建設企業(yè)進行墊資。
吳文泉告訴記者，光伏扶貧政策的有效性取決于融資渠道與融資成本，三種類型：戶用、村級、大型地面光伏扶貧項目都面臨融資困難的首要問題，低融資成本是光伏扶貧項目執(zhí)行的前提要件。
國開行、農(nóng)發(fā)行作為五部委聯(lián)合發(fā)文《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》對口政策融資行，制定的實施細則過于嚴苛、并未履行政策行的基本職能。如《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行光伏扶貧貸款管理辦法（試行）》中將民企及混改企業(yè)作為最末序列，與中央財政部的PPP政策精神背道而馳，提高并增加了社會資本參與扶貧的門檻和成本。
地方政府高負債下的信用度下降，與低利息融資政府擔保的政策頂層設計“悖論”。一、市縣政府因高負債無法擔保、地方政府籌措資金“過橋抽回”“空手套”的訴求，與政策銀行低息貸款擔保的實際沖突。二、部分地方政府“空手套”將光伏扶貧項目視為“唐僧肉”，因縣財政負債赤字巨額、無投入意向或擬“過橋抽回”，讓企業(yè)“背靠背”擔保15%貼息。
不僅資金方面存在問題，還有補貼方面的問題。國家承諾補貼不拖欠是否真的可以做到？地面電站、分布式電站的補貼拖欠情況讓人不得不有此一問，而且這么多的大型集中電站如果用于扶貧，是否能夠做到不限電。
由于資金的問題，光伏扶貧在開始發(fā)展的時候就和地方小企業(yè)走到了一起，由此造成的低價競標和質(zhì)量問題使光伏扶貧更加混亂。
小企業(yè)的盛宴
2016年的洪水來得異常兇猛。全國300多條河流發(fā)生超警洪水，150個縣(市)降水量突破歷史同期極值。惡劣的天氣不僅給城市中的市民帶來出行的麻煩，也給貧困地區(qū)的人們造成了困擾。今年多次臺風與洪水過后，出現(xiàn)不少的光伏扶貧電站，因質(zhì)量問題而故障與損壞，給貧困戶和扶貧工作造成了巨大損失。
吳文泉對《能源》記者表示：“光伏扶貧是一個可以持續(xù)25年以上的扶貧項目，但在實際扶貧項目招標、建設、運行過程中，由于缺乏對電站系統(tǒng)與產(chǎn)品的品質(zhì)技術要求、有效檢測監(jiān)督手段以及事后的懲罰措施等，也就無法避免出現(xiàn)少數(shù)光伏扶貧項目非正常的低價中標、以次充好的情況。”比如，選用低效率（或次品）組件，選用沒有質(zhì)量保證的設備，采購劣質(zhì)支架和電纜等，或者分包給沒有資質(zhì)的企業(yè)進行施工等。
2015年，全國平均單個戶用光伏售價基本在9-11元/瓦，最低的也不會低于8元/瓦，但是卻出現(xiàn)了每瓦6元左右的競標報價，今年還有5元左右的報價。如果用的是比較好的設備，價格不可能這么低，這樣就會使質(zhì)量和穩(wěn)定性很難得到保證。“這些企業(yè)只是想通過這一個項目賺一筆錢，并不關心今后幾十年的情況。”
如此扶貧，雖然不像2009年的“金太陽工程”一樣是事前補貼，但同樣的利用政策使用劣質(zhì)產(chǎn)品達到逐利的目的，其結(jié)果同樣惡劣。
八月份，山東省德州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)舉行了一次特別的光伏扶貧招標會。據(jù)報道，此次招標的要求與以往大有不同。一般的招標比拼電站造價權重超過50%，而此次招標在電站扶貧收益上占到50%；以往電站建成驗收后政府會支付90%-95%的款項，其余在一年后的保修期結(jié)束后付清；而此次招標要求分期分段結(jié)款，項目運營期中中標人自行運營，自負盈虧。
德州市在招標上的“創(chuàng)新”可以說是迫不得已，一定程度上杜絕了容易出現(xiàn)質(zhì)量問題的低價中標現(xiàn)象，以光伏扶貧項目的最終受益作為競標內(nèi)容。問題在于，雖然可以讓沒有實力的地方小企業(yè)望而卻步，但是對于中標建設和運營項目的企業(yè)來說，分期付款，收益率的提高都將是一個很大的挑戰(zhàn)。
作為一個由地方縣市級政府主導的行為，地方企業(yè)會有一定的優(yōu)勢，這個與扶貧工作長期化本地化也有關系。縣級行政協(xié)調(diào)權力與牽引光伏扶貧能力不匹配，如果想要規(guī)范發(fā)展，或需上升至市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。只有這樣，才能盡可能避免地方上對于小企業(yè)的保護，讓光伏扶貧項目的招標和建設更加規(guī)范。
從國家文件來看，光伏扶貧未來幾年的規(guī)模并不小。2015年12月，國家能源局發(fā)布《太陽能利用十三五發(fā)展規(guī)劃征求意見稿》，指出“十三五”時期，我國光伏扶貧工程總規(guī)模將達15GW。除了地面扶貧項目總規(guī)模為10GW左右，分布式光伏扶貧規(guī)模也將達到5GW。
